一、产业基础能力提升面临五大政策缺位

　　由于当前所处发展阶段、“压缩式”工业化进程和国际分工格局固化等客观原因，我国产业基础核心领域“卡脖子”、关键支撑领域有短板的问题非常突出。同时，我国产业基础能力提升则面临诸多体制机制障碍，严重束缚产业基础领域的攻坚突破。

　　（一）基础领域长效支持政策存在短板

　　在产业政策上，“重生产轻研发”“重主机轻部件”“重引进轻自主”导向明显，对市场显示度高的整机及成套设备高度重视、大力支持，对显示度低的核心技术和零部件往往予以忽视。如，技术引进政策以引进成套设备生产技术为主，基础材料、核心基础零部件依靠进口，而非引进技术。在企业组织上，从事产业基础能力建设的主要是中小企业，大量掌握关键零部件（元器件）、关键基础材料和高端工业软件的标杆领军企业和隐形冠军企业是制造强国的真正幕后控制者。相较于显示度高的大型龙头企业，科技型中小企业和专精特新企业获得的政策支持力度较弱，在创新投入、融资贷款、项目招标等方面障碍重重、困难多多，其发展生态难言乐观。

　　（二）底层技术研发激励机制不足

　　底层技术是产业关键共性技术，具有基础性、关联性、系统性、寡占性等特点，属于竞争前技术，能够在一个或多个行业中广泛应用并产生深度影响。由于共性技术研发和服务平台缺失，我国“基础研究-关键共性技术研发-产品开发-产业化”构成的技术创新体系存在重大断链环节。特别是原来一些面向行业服务的科研院所改制后，适于产业共性技术的研究越来越难以组织，由此对共性技术研发能力积累和创新能力提升造成极大影响。在研发组织上，一些共性关键技术研发项目力量分散、组织碎片化，融通合力难以形成，跨学科、大协作、高强度、开放式的协同创新基础平台尤其不足，难以形成持续稳定的技术创新攻关机制。

　　（三）部门领域融合发展机制缺失

　　基础装备及部件、基础工艺、基础原材料乃至基础质量设施是相互依存、互为基础的。因此，产业基础突破是个系统工程，涉及基础科学、工程技术、工艺装备和市场应用的深度联动与相互支撑，需要多领域链条化的创新主体协同才能得以实现。我国产业基础相关部门和领域发展不协调，整机、系统、成套设备与工业基础发展相互脱节、严重割裂，不同行业、各个主体间缺乏供需互动、创新协同和资源整合，导致产业链上下游和产品链前后侧严重分割。如，轴承、紧固件、弹簧、模具等基础零部件的质量和可靠性，很大程度上与所使用的材料和制造工艺密切相关，很难抛开材料和工艺问题来谈论零部件的攻关突破。

　　（四）产学研协同发展机制不畅

　　产业基础领域的企业和科研机构缺乏产学研深度联动，创新成果转化率低，科技产业“两张皮”现象突出。一方面企业研发机构覆盖率低，对高等院校和科研机构的方向选择、投入支持不够，没有能力实现核心零部件和关键基础材料突破。另一方面科研机构考核机制严重偏离市场需求，既存在关键核心技术攻坚组织方式不合理的问题，也存在国家重大战略需求与单位短期利益平衡的问题，无法满足企业的实际需求，产学研脱节现象严重。特别是，国内科学研究和技术创新还存在过度对标甚至照搬西方发达国家的情况，却忽视了庞大的国内经济转型升级和国家战略对创新攻关的需求。

　　（五）基础产品推广应用体制尚未形成

　　基础领域技术和产品精度、稳定性、可靠性要求高，需要在应用中不断调整、扩充、完善，通过“干中学”持续推动技术升级，不可能一步到位。国内企业在重大技术装备、关键核心零部件和重要材料上长期依赖国外引进，导致国内基础领域的技术和产品突破没有足够的市场空间来推广应用，产品性能提升和迭代升级的机会缺失。国内一些基础产品即使在技术上实现了突破，质量性能和产品寿命等方面符合使用要求或达到国际先进水平，一些部门和企业在招标采购中仍会出现“国民歧视”现象，以各种借口拒绝使用或人为设置障碍抬高市场门槛。如，以没有业绩为由或直接提高技术指标要求剥夺国产基础产品的投标资格。

　　二、实施产业基础再造工程亟待重塑机制政策体系

　　当前及未来一段时期，我国要聚力组织实施一批关系安全和战略发展的基础能力攻坚工程，争取尽快接近或达到国际先进水平，增强产业链供应链的稳定性与发展韧性。实施产业基础再造工程既要有的放矢、方向明确，也要政策得力、路径清晰。必须立足新发展格局，破除既往政策惯性思维，鼓励大胆探索创新实践，重塑形成有利于攻坚突破的新体制新机制，加快构建协同聚力久久为功的政策体系。

　　（一）建立完善产业政策长效支持机制

　　推动产业政策向支持技术攻关企业转型，改变过去抓大放小的选择性政策支持方式，以培育专精特新中小企业、隐形冠军和独角兽企业为重点，提升产业政策对产业基础再造中小企业主体的支持力度。建立支持产业基础能力攻关企业的稳定长效机制，给予中小企业稳定预期，促进中小企业稳步实施技术攻关计划。调整政府补贴方法，支点前移，直接对产业基础领域的创新型产品实施补贴，改变政府过去主要补贴下游企业、上游基础产业“喝汤”的状况。

　　（二）探索底层技术攻关突破机制

　　梳理当前对我国产业发展具有较大影响的底层技术，对适合集中创新的研发和创新活动，依托国有企业和重点科研院所组织成立重大瓶颈技术攻关小组，做好专项资金保障，集中各方力量推进研发创新。整合重组国家重点实验室、国家工程实验室、国家工程研究中心、国家工程技术研究中心等科研平台，形成分布式、网络化的底层技术攻关新型科研机构，填补基础研究与产业化技术创新间的“鸿沟”。促进中科院、国家实验室等公共科研平台与重点企业建立合作机制，在创新源头加强与企业的紧密合作，形成共同研究底层技术的利益共同体。支持政府科研基础设施向重点企业开放共享，促进公共科研平台科研成果向重点企业转移转让。

　　（三）优化产学研一体化攻关机制

　　提高企业“学研”参与度和话语权，吸纳更多企业专家参加创新规划、科研项目、平台谋划和成果评审，提高企业专家在成果评审等科技创新评估中的评价权重。创新产学研合作方式，采取“揭榜挂帅”、众包众筹等方式，充分发挥技术研究团队的能力和主动性。放松对技术攻关的限制和事中考核，采取前期保障基本研究经费和事后补助及奖励的方式，提高资金使用的靶向性和效率。建立企业信用体系，发布负面和正面两个清单，以信用管理取代对技术攻关团队的事中限制和考核。探索产学研人才双向流动机制，促进体制内外科研人员自由流动，建立公共研发平台和重点企业的人才双向流动机制。

　　（四）健全整机部件企业协同攻关机制

　　鼓励整机企业与部件企业联合开展前置研究，鼓励上游中小企业在下游企业重大产品开发前期介入研究，打造重大技术联合攻关命运共同体，为培育专精特新和隐形冠军企业提供研发实践场景。鼓励龙头企业与民营中小企业组建合作型供应链，支持中小企业与龙头企业建立配套关系，形成长期合作生产关系，为中小企业加大“卡脖子”技术攻关提供需求保障。积极推动龙头企业组建中介平台、行业协会、产业联盟等行业联合体和组织，增强行业发展中各主体的粘性，有效促进上下游企业开展长期战略合作，引导集成厂商打造合作型供应链管理模式。

　　（五）强化基础产品推广应用体制建设

　　加快制定卡脖子技术首次（批）应用支持政策，完善风险补偿机制。对用户因使用国产零部件和工业软件而发生重大损失的，由国家给予一定比例的补偿。加大国有企业对首台（套）产品和软件的采购力度，制定国有企业国产化采购计划，保证每年采购量不低于一定比例。提高国有企业采购的公开透明度，增加国有企业对国产化首台（套）产品和软件采购的解释权，减少国有企业使用国产化产品带来的领导追责风险。制定工作时间表，逐步减少战略性领域国有企业对国外产品和软件的依赖，加快推动国有企业重大装备、关键零部件及材料和高端工业软件的国产化进程。

　　作者单位：中国宏观经济研究院产业经济与技术经济研究所